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Os meios de controle da Administração Pública: considerações
Acadêmica de Direito das Faculdades Integradas Curitiba.
A Administração Pública, visando atender as necessidades sociais e buscando a realização do interesse público, goza de prerrogativas. O exercício de tais prerrogativas é realizado através de atos administrativos, manifestação de vontade funcional apta a gerar efeitos jurídicos, produzida no exercício da função administrativa.1 A função administrativa, compreendendo os atos administrativos, devem sempre ser exercidos com a finalidade do interesse público, sob pena de estarem revestidos de ilegalidade ou de abuso de poder.
O exercício das prerrogativas estatais está, necessariamente, ligada à noção de poder. O administrador público, quando investido na função pública, exerce o poder (ou a prerrogativa) em nome do Estado. Ocorre que tal atribuição de competências pode ser o início de inúmeras ilegalidades, como o desvio de função, o abuso de poder, a supressão de liberdades públicas coletivas e individuais e o descumprimento dos princípios inerentes à Administração Pública.
Nessa medida, insurge a necessidade de limitar o exercício das prerrogativas, ou seja, dos poderes. Decorre, obviamente, da existência, no exercício da função pública, de situações contrárias à Constituição, às leis, aos princípios e à moral administrativa.2 O controle dos atos administrativos, dessa forma, tem a finalidade de coibir, impedir e repelir o exercício indevido do poder. Conforme brilhantemente aduz Rodrigo Pironti Aguirre de Castro, “controlar é impor limites, é orientar a melhor utilização dos recursos disponíveis de forma organizada e ponderada”.3
Portanto, para a consecução do interesse público o estabelecimento de meios de controle demonstra-se indispensável. Temos então que no ordenamento jurídico brasileiro dois meios de controle da atividade administrativa, quais sejam, o interno e o externo.
O controle interno, disposto nos arts. 70 e 74 da Constituição Federal, é aquele exercido pelo próprio órgão, ente ou instituição competente a produção ou execução do ato administrativo, sem a interferência e a ingerência de fatores externos. Pode-se dizer que o controle interno realiza-se pela aplicação dos princípios da hierarquia e da especialidade. A solução hierárquica se dá através da atuação dos superiores sobre os atos praticados por seus subordinados.
Quanto ao segundo princípio, temos que a tarefa de controlar o “atuar administrativo” é melhor realizada por órgãos especialmente criados para tal fim. A especialização dos órgãos internos da Administração foi uma forma encontrada para dar maior efetividade ao controle exercido, tendo em vista a insuficiência da forma hierarquizada de controle.4
Entretanto, o controle interno não é suficiente, principalmente se considerado que o controle pode ser exercido por agente público integrante da Administração Pública, podendo, em determinadas situações, ser afetado por aspectos como a vinculação intersubjetiva com o agente público responsável pelo ato administrativo submetido ao controle interno, ou por qualquer outra causa que interfira na imparcialidade do agente controlador.
Desse modo, faz-se necessário a utilização de órgãos, entes ou instituições externos à estrutura da Administração para a realização do controle ou limitação do poder. Por controle entende-se a atividade de fiscalização, orientação, vigilância e “correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outra”. No que tange ao controle externo, temos que a realização das atribuições de controle são realizadas por agentes estranhos à Administração Pública. Aí estão delineadas as atividades de controle exercidas pelos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como por toda a sociedade.
O controle legislativo ou parlamentar dos atos da Administração Pública é exercido pelas casas legislativas, em nível federal, estadual e municipal.
Doutrinariamente, se faz a distinção entre controle político e financeiro. Quanto ao primeiro, o Poder Legislativo pode agir, com a finalidade de controlar o atuar administrativo, sobre a legalidade e o mérito do ato administrativo, sendo possível a utilização de instrumentos como a convocação de autoridades e a instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito. No que tange ao controle financeiro, as casas legislativas fiscalizam a administração contábil, financeira e orçamentária da Administração Pública, sendo auxiliado pelo Tribunal de Contas.
Ainda no âmbito do controle externo, o controle exercido pelo Poder Judiciário é de suma importância para a consecução do interesse público e para a proteção dos direitos lesados ou ameaçados pelo atuar da Administração Pública. A Constituição Federal, em seu art. 5o, inciso XXXV, expressamente atribui ao Judiciário a atividade de controlar a Administração Pública. Fazendo dessa forma, cria instância irremediável, inevitável, inafastável e definitiva de controle dos atos administrativos.
Cabe ao Judiciário não apenas a análise da legalidade dos atos administrativos, mas também o controle do conteúdo material do ato. Assim, o ato administrativo que não observar os ditames da lei (aspecto formal do ato), bem como os princípios inerentes à Administração Pública (aspecto material), deverá ser retirado do ordenamento jurídico.
A apreciação jurisdicional incidente sobre os atos administrativos não pode ficar adstrita à legalidade, sob pena de deixar perpetrar o desrespeito à moralidade administrativa, à eficiência, à publicidade, dentre outros. Afirmar que a análise de mérito não pode ser realizada pelo Judiciário é corroborar com o pensamento doutrinário já não mais adequado ao pensamento jurídico moderno. Ainda, a discricionariedade do administrador público, além de sofrer a limitação da legalidade, deve encontrar respaldado nos princípios constitucionais referentes ao Regime Jurídico Administrativo. Desta forma, o Controle Judicial pode ser realizado tanto sobre a legalidade quanto sobre o conteúdo do ato administrativo.
A despeito dessas duas formas de controle externo, a Constituição Federal possibilita aos cidadãos o controle social sobre a Administração Pública. A sociedade pode interferir e fiscalizar as atividades exercidas pelo Estado e os atos dos administradores públicos. Trata-se de forma de participação popular no atuar administrativo, decorrência obrigatória da concepção de Estado Democrático. Nada mais adequado que a sociedade controle os gestores públicos, eleitos para a finalidade de consecução do interesse público.
Decorre da necessidade constante de interferência da sociedade na gestão do patrimônio público. O Controle Social é ainda mais importante se considerarmos a tradição política brasileira, de corrupção e de burocracia. A participação popular é a forma mais democrática de controle da Administração Pública, pois pode ser exercido por quaisquer dos cidadãos, a qualquer momento e, principalmente, transforma cada indivíduo em fiscal da sociedade perante a Administração Público e os atos de seus administradores.
O controle social é exercido através da efetivação de direitos constitucionais, como o direito de questionar a legitimidade das contas públicas municipais e o direito de denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. É forma de controle exercida pela sociedade, através do poder fiscalizatório constitucionalmente a ela incumbido, individual ou coletivamente, para a realização do interesse público. Dessa forma, é possível afirmar que os direitos constitucionais dos cidadãos de fiscalizarem o atuar da Administração Pública são verdadeiras formas de instrumentalização do controle social.
Notas de rodapé convertidas
1. JUSTEN FILHO, Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 185.
2. Lembrando que a moralidade, quando se fala em Administração Pública, diverge da moral social. Ainda, devemos ressaltar que a moralidade administrativa também é princípio jurídico administrativo.
3. CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de, Sistema de Controle Interno: um modelo de gestão pública gerencial. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 93.
4. LEAL, Rogério Gesta, Controle da Administração Pública no Brasil: Anotações Críticas in Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte: Fórum, ano 5, n.20, abril/jun. 2005, p. 126.
5. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 16 ed. Atual.,2 tir. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p. 562.
05/06/2007
Ao fazer referência a esta obra, utilize o seguinte formato:
(de acordo com a norma da ABNT NBR6023-2002)
MORAES, Marinete Dresch de. Os meios de controle da Administração Pública: considerações. Jus Vigilantibus, Vitória, 5 jun. 2007. Disponível em: <http://jusvi.com/doutrinas_e_pecas/ver/25828>. Acesso em: 20 jun. 2007.
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